Nie chcesz mnie, Ben. SkĹadam siÄ z siedmiu warstw popieprzenia okraszonych odrobinÄ
gĂłwnianego szaleĹstwa.
Oczywiście istnieje również szereg podobieństw. Obie izby są sobie właściwie równe - dzielą podobne uprawnienia w procesie ustawodawczym i kontroli administracji, mają taki sam zdecentralizowany system komisyjnej i partyjnej struktury i często jurysdykcja komisji jest paralelna. Rola i uprawnienia Izby Reprezentantów i Senatu są od siebie uzależnione - przywódcy obu izb, w szczególności w zakresie legislacji, muszą ze sobą współpracować i koordynować swe działania. Jest to oczywiście łatwiejsze, gdy w obu izbach ta sama partia posiada większość. Mówiąc krótko, Izba Reprezentantów i Senat są odrębnymi ciałami, jednak ściśle od siebie współzależnymi.
Bez wątpienia wśród wielu organów, innych podmiotów i grup w Kongresie (tj. przewodniczący izb, przywódcy partyjni, komitety partyjne, przewodniczący komisji itd.) najważniejsze miejsce zajmują komisje parlamentarne, zwane, za prezydentem W. Wilsonem, z racji swej roli małymi legislatorami". Posiedzenia plenarne (Kongres formalnie obraduje na sesjach, a w praktyce przez większą część roku), jakkolwiek byłyby ważne, stanowią margines aktywności Kongresu. O większości spraw decyduje praca komisji. Wpływa na to nie tylko zbytnia liczebność amerykańskiego parlamentu, ale natłok pracy - rocznie do Kongresu trafia kilka tysięcy projektów ustaw i podobna liczba wniosków o przeprowadzenie działań kontrolnych, przesłuchań itd. O rozmiarach działalności komisyjnej świadczyć przykładowo może liczba komisji i podkomisji
1 O zróżnicowaniu organizacji wewnętrznej i postępowania w obu izbach świadczy fakt, iż wykaz odpowiednich zasad w przypadku Izby Reprezentantów zajmuje kilka tomów druku, zaś Senatu tylko niecałe sto stron.
193
istniejących na przełomie lat 1989-1990, których ogółem było 314 (w Izbie i Senacie), z czego 37 komisji stałych, 28 specjalnych komisji i podkomisji, 9 komisji i podkomisji wspólnych dla obu izb i 240 innych podkomisji."
Wśród komisji wyróżnić można komisje stałe, specjalne, wspólne i uzgadniające. W obecnym Kongresie jest 39 komisji stałych (19 w Izbie Reprezentantów, 17 w Senacie, 3 komisje są wspólne). Ich rola jest olbrzymia. Do nich należy przygotowywanie projektów ustaw do rozpatrzenia na forum izb. Mogą one uśmiercić" projekt przez niedziałanie, odwlec na długo jego przedstawienie bądź znacznie przyspieszyć postępowanie legislacyjne oraz zmienić w zasadniczy sposób pierwotną wersję projektu. O zakresie władzy komisji dobitnie świadczy np. fakt, że debata plenarna nad projektem zablokowanym w komisji może odbyć się jedynie na pisemny wniosek 218 członków Izby Reprezentantów - musi on uzyskać poparcie większości izby.
Komisje stałe" odzwierciedlają w swym składzie układ partyjny istniejący w czasie danej kadencji Kongresu. Przewodniczący i większość członków pochodzi z partii posiadającej przewagę w Kongresie, co w znacznym stopniu ułatwia przeprowadzenie przez partię większościową jej zamierzeń legislacyjnych. Układ taki rzutuje również na efektywność działań kontrolnych w stosunku do różnych agend rządowych, gdy prezydent reprezentuje odmienną partię.
Uzupełnieniem działalności komisji stałych są komisje specjalne powołane do zbadania określonej sprawy; ich skład dobierany jest w obu izbach przez ich przewodniczących. Często, kiedy rozpatrywane zagadnienie wymaga wspólnej rezolucji izb, tworzone s\joinł committees spośród członków jednej i drugiej izby. Część z nich ma charakter doraźny, część trwalszy, np. obecna Senacka Komisja Etyki. Wreszcie ostatnim rodzajem komisji są komisje uzgadniające (conference committees) wyznaczane w celu doprowadzenia do jednolitego tekstu ustawy przegłosowanej pierwotnie w różnej wersji w izbach.
Wśród wielu podmiotów odgrywających znaczącą rolę w prowadzeniu prac Kongresu należy zwrócić uwagę na te, które odgrywają rolę wiodącą. Należą do nich kongresowi przywódcy partyjni i przewodniczący komisji. Zarówno w Izbie, jak i Senacie przywództwo partyjne ma decydujące znaczenie dla sprawnego funkcjonowania procesu legislacyjnego. Liderzy partii czuwają nad odpowiednim porządkiem rozpatrywania projektów ustawodawczych, organizują poparcie członków swych partii dla głosowanych kwestii, planują strategię w kluczowych zagadnieniach legislacyjnych, konsultują się z prezydentem i jego personelem. W Izbie formalne przywództwo należy do spikera, który jest jednocześnie przewodniczącym Izby i większości partyjnej. W Senacie nie ma takiej łączności funkcji. Senatowi przewodniczy, według konstytucji, wiceprezydent, a w razie jego nieobecności prezydent pro tempore (senator partii większości z najdłuższym stażem parlamentarnym), a najczęściej wybierany przez Senat senator o największym autorytecie.
11 Według danych uzyskanych przez autora w grudniu 1990 r. za pośrednictwem Con-gressional Research Service w Waszyngtonie.
194
Pozycja spikera ustanowiona została konstytucyjnie. Przewodniczy on Izbie, podejmuje decyzje w sprawach porządku obrad, przekazuje projekty ustaw właściwym komisjom, powołuje członków specjalnych, wspólnych i uzgadniających komisji. Ważniejsze jednak od tych formalnych uprawnień są: prestiż osobisty, umiejętność perswazji, doświadczenie legislacyjne i poparcie własnej partii. Posiadanie tych cech doprowadzić może do nader znaczącego wpływu spikera na pracę Kongresu. Przykładem może być T. P. 0'Neill - Demokrata piastujący tę funkcję przez 10 lat (1977-1987), z którego opinią liczyli się nie tylko członkowie obu partii Kongresu, ale i prezydenci z Partii Republikańskiej.
Słabość, a właściwie brak dyscypliny partyjnej na forum Kongresu czyni bardzo ważną pozycję liderów większości i mniejszości parlamentarnej. Obie partie w obu izbach wybierają swych funkcjonariuszy do kształtowania i kierowania strategią w pracach Kongresu. Starają się oni utrzymać płynne i doraźne alianse partyjne, aby przekształcić je w większość głosów za" bądź przeciw" proponowanej legislacji. Liderzy większości mają znaczący wpływ na porządek prac legislacyjnych
|
WÄ
tki
|